由檔案法談起──關於 New Public Management

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<零>

最近要求香港立檔案法之聲又起,自 2011 年起,已斷斷續續說了幾年。多得前署理檔案處處長朱福強(很可惜從來未正式坐正),公眾對這方面的關注和了解多了。現在退休法官也加入這個行列,立檔案法對香港社會確實是有利無害,看不到反對的理由。政府推搪,只能猜測主要是源於政治原因。

然而即使立了檔案法,以現今政府的管理思維,只怕亦徒具其形。終究「法」只是一個最基本的準則,一條界線,行政操作上有太多的手法可以蒙混過關,尤其是香港式的 New Public Management 之下。

<一>

New Public Management 由八十年代開始發展,在彭定康主政時期開始逐漸進入香港,至今政府很多行政方針背後的管理思想皆源出於此。2003 年 OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) 發表的報告 (Managing Decentralisation: A New Role for Labour Market Policy) 就曾概括, New Public Management 包括「分散管理」(Decentralization),「以信念驅動」 (management by objectives),「外判」 (contracting out) ──這個香港人很熟悉,「部門間互相競爭」 (competition within government) 及「以客為本」 (consumer orientation)。

New Public Management 原本是針對大政府的弊病,欲以之提升效率的一種方法。八十年代戴卓爾夫人掌政期間,在英國就大規模私有化政府服務,而90年代彭定康主政香港期間也逐漸引入 New Public Management,有說這種方式可以讓英殖維持有效管治,避免公務員團隊因看得到英國退出香港的時限而令效率低下,將推動公共服務的「動力來源」由英國人漸次轉向「顧客」,即是香港市民。各部門的服務承諾、部門理念就是表表者。

然而港式的 New Public Management ,今天似乎已到一個走火入魔的地步。香港本來就是一個將「效率」奉為無上圭臬的地方,外判變成判上判上判上判,最終增加的只是剝削,而非靈活性。舉例來說,本來政府服務由公務員承擔,後來認為公務員體系因循僵化,遂引入「非公務員合約」制。然而服務本身其實沒有變化,為了應付持久的服務需要(偏偏絕大多數公共服務本來就是有恆常需求的),非公務員合約制就由「短期」變成「遙遙無期」。有聲音說大量合約員工影響士氣,於是就改用「外判公司」,將原來的「非公務員合約員工」通通轉帳成「外判公司」的員工。在政府帳目下這些員工不再與政府有僱傭關係,政府只是與外判公司有合約,外判公司用多少員工來完成合約要求,與政府無關。實際上員工只是轉帳到「外判公司」旗下,帳目上由一個個員工變成一堆員工合成的「外判合約」而已。服務需求沒變,提供的服務也沒有變,帳目上亦不見得節省了金錢(因為服務終究需要成本),唯一可以肯定的是中間多了一層外判公司的管理費。

出現這種情況的原因便是「效率至上」在作怪,只求帳目好看,而不是真正認真審視究竟甚麼可以外判,甚麼不應該。外判的成本和準則應該是甚麼,開始時也許還有思考,後來倒成了八股文章大家行禮如儀。

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<二>

我曾經一次去英國,訂了英航的直航機票。回程時雖然已早三個多小時到機場,但竟然也沒有機位,剛好那天買了機票的人悉數出現(而且比我早在網上 check-in ),航空公司櫃枱前就有好幾位乘客上不了那班飛機,剛好我是其中一個。當中有一對澳洲的情侶經香港渡假,耽誤了一天沒甚麼關係,笑笑也就算了,另一個英國女子是去香港開會,很是惆悵,卻也無可奈何。最激動的倒是一個中東的家庭,在櫃枱大吵大嚷的。櫃枱的服務小姐開始時也盡量幫我們找其他公司的機位,後來氣不過那中東家庭一直在大吵,於是回了一句「我的職責是盡量幫你們找機位,不是給你出氣的!」

我想那就是一條「顧客為本」和「顧客是神」的分界線。

在香港,正因為缺乏真正的理念,「顧客為本」的原則成了「顧客是神」的原則,因為公共服務沒有一條可堅守的「線」,變成「嘈下政府就有糖」,即使是小狗也會給寵壞,何況是人?如上所述,即使如外判服務的準則也僵化混亂,其他可想而知。

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<三>

上面提及的,解決方法主要都是要有清晰的行政目標、範圍,是否願意投放資源到檔案保存和管理上。執行上,更要提防的是「分散管理」 (Decentralization)。

Decentralization 本身看來好像十分理想,十分輕鬆。然而 Decentralization 就意味着前線的非專業人員去做一些專門的工作,簡單如決定甚麼檔案有歷史價值,本身就不是表面看來如此簡單。

政府是一個極其龐雜的綜合體,掌管醫務的是醫生,掌管工程的是建築師工程師,掌管天文的是科學主任,掌管警務的是警察,掌管司法的是律師,每種職業也有不同的風格,決策側重點也有不同。檔案管理的意義,在於要找出具保留價值的檔案加以保護,當中需要參考各專業人士的意見,但檔案管理者本身也要有自己一套準則和歷史理念,才可以讓政府以統一口徑保存歷史。

如果由前線人員自行決定甚麼應該保留,甚麼可以銷毀,當中必然會有偏頗和盲點。舉例而言,香港今日由於建築科技進步,肺塵病已基本絕跡,因此每一個肺塵病人的病歷紀錄就有極高的保存價值。而「病歷紀錄」以外的周邊紀錄,例如建築條例的決策過程,甚至最後一批有害物質甚麼時候採購等,本身很容易湮沒在云云而冗長的沉悶紀錄中,在前線人員眼中無聊的「採購紀錄」很可能原來是寶藏也說不定。Decentralization 下這些紀錄很可能就此銷毀。

因此以檔案法為例,較為理想的做法應該是,由檔案專業的人帶頭,中央統籌各部門的檔案分類和處理政策。專業的檔案主任更應該常駐各部門,扎根該處主力處理部門的檔案管理,才可以吸取部門原有職系人員的專業意見,並且又能維持整個政府對檔案管理有統一的理解。

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<四>

前政務司長林瑞麟在2011年11月16日回應檔案法的立法需求時指出:

「首先,有關的部門及局已經委任了職級不低於高級行政主任的部門檔案經理。第二,大部分的局和部門亦已經保存了準確的檔案清單。第三,我們建議他們要用列印後歸檔的方式記錄電郵的函件,大家都是執行的。第四,有關的部門及局,他們都是在規定的限期之內,在二○一二年四月或之前,採用行政檔案標準分類表,為所有業務檔案制定這個存廢期限表,以及編訂保護極重要檔案行動計劃等等,他們是有採取行動的。第五,例如在檔案存廢方面,自從我們發通告後,截至二○一一年九月,不同的局及部門提交給檔案處存廢期限表的擬稿,已經大幅增加了十三倍。所以,情況是不斷有跟進和改善,檔案處準備在二○一二年對各個局及部門進行另一次類似的調查。」

到了 2013年1月23日,林鄭月娥的回應基本上也是搬字過紙,無甚新意:

「(三)妥善管理政府檔案的責任是由開立和收存該檔案的局/部門和負責監督整個政府的歷史檔案和政府檔案管理工作的檔案處分擔的。該處公布了檔案管理程序及指引,以確保政府檔案獲得適當管理。無論是否政府換屆或一般情況,各局/部門均須按行政署發出的總務通告第2/2009號《檔案管理的強制性規定》(《規定》)及其他公布了的檔案管理程序及指引,處理其檔案。按《規定》,任何非常用或封存的檔案,必須先取得政府檔案處處長同意,認為無保存價值,才可銷毀。被檔案處鑑定具歷史價值的檔案,如再無運作需要保留,會移交政府檔案處永久保存。《規定》適用於所有政府僱員。員工如不服從、忽略或未有遵守這些規定,政府可對該員工採取紀律處分。

(四)各局/部門開立和收存檔案以滿足本身運作、政策、法律及財務的需要。為確保檔案保存一段適當時間後,各局/部門能有系統地計劃及有條不紊地安排存廢,各局/部門須採用檔案處編製的檔案存廢期限表,處置行政檔案。至於業務檔案,各局/部門須徵詢檔案處的意見,訂立相關的存廢期限表,列明檔案的保存期限和存廢安排,包括把具歷史價值的檔案移交檔案處永久保存。檔案處會在編訂存廢期限表時或檔案保存期結束時,進行檔案鑑定工作,識別具歷史價值的檔案。為強化這方面的安排,檔案管理強制性規定要求各局/部門須根據相關的存廢期限表,把具有歷史價值的檔案移交檔案處,並根據現行的取閱規例讓公眾查閱。至於各局和部門現時所持有的檔案,公眾可透過《守則》查閱。」

千頭萬緒,基本上現時政府的立場就是:由各部門自行決定存廢準則和時間表。即是上面提到的 Decentralization。甚麼檔案該提交檔案處,也是由部門決定。部門只要簡單由一個夠職級的人簽押作實某一類檔案為普通的行政檔案,檔案處即無任何角色可言。簡言之,原地踏步。「行政吸納政治」的新解,即在於此:以迷漫的行政語言,淡化、繞過政治命題,隨着官員的語言起舞,最終不知所處。

林瑞麟當年曾提到有六大準則決定歷史檔案的地位:

第一,這些歷史檔案是記錄或反映政府的組織、功能、活動等等的檔案。
第二,記錄政府重要政策、決定、法例和行動等等的制訂過程、實施和成果的檔案。
第三,記錄政府的決定、政策計劃對實際環境、社會、機構或個人所造成影響的檔案。
第四,記錄政府和市民的相互關係,以及政府和實際環境的相互關係的檔案。
第五,記錄個人、團體、機構和政府的法律權利和義務的檔案。
第六,載有重要或獨特資料或古舊的檔案,能夠豐富市民對香港歷史、自然環境、社會文化、經濟的了解的檔案。

看起來堂而皇之,毫無問題。然而,這些拔高的理念如何落實?透過部門自決的方法必然有很多盲點,越是高的理念越是空泛,部門因此不可能有統一的準則,在某些人眼中「八萬五」政策大可以不算「重要政策和決定」也說不定。

因此,不錯,「檔案處處長」是最終決定銷毀檔案的人,但決定卻建基在部門呈交上來的「自決」文件,大家只是在做紙上文章,好讓大家可以說「都合符現有規例」交差了事。部門有意無意之間就將很多檔案銷毀了。各部門往往都不是立心不良(鐵打衙門流水官,連葉劉也可以洗底,香港人太明白食君之祿擔君之憂的景況了),只是為了方便,虛應故事來處理檔案。

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<五>

如果認為檔案保存是重要的,那處理政策時應該讓相關的專業人士參與。而一個怎樣的城市會認為檔案是重要的?一個喜歡歷史的城市。如果一個城市恨不得拆毀所有舊建築然後賣地去建屋,如果一個城市的「保育」是價低者得用新磚填舊瓦,那這個地方又會有多尊重歷史?

公共服務本身就是沒有甚麼「效益」,甚至缺乏「效率」可言的。試想像一下,香港能弄一個「產業支柱」,搞「檔案港」嗎?事事以效益為準,以經濟掛帥的結果,就是這樣:所有事物皆只能為經濟服務。要有效率,因為這樣才能生產最多的金錢,到尾還是經濟掛帥。這是全香港的共孽,這是香港長年缺席在政策討論方面交白卷的結果。奇怪的是,香港算是一個公民社會發達的地方,然而主導香港走向的根本,卻閉門造車非常封閉。擋在「檔案法」背後的幽靈,其實是香港人的這個「核心價值」的心魔:凡事講求可見利益,可量效率,可測資源。長遠一點的,已經視線模糊。

香港人長期漠視所有與「錢」無關的價值,所有與錢無關的事物只能以一個邊緣化的方式苟存,由藝術文學歷史乃至「非搵錢」的所有東西皆然。在今天這個經濟發展緩慢停滯的年代更是演變成一種病態的扭曲心理,對於公共服務本身就扭曲理解,認為公共服務沒有價值,公務員萬惡,最好政府所有服務交由私人企業負責便最好。最可怕的是這種思想不獨出現在極右經濟觀群體,普羅大眾有這種想法的比比皆是。甚至很多表示嫌惡香港金錢掛帥的人,在論及公共行政時也只會用「成本效益」和「公務員好浪費資源」的角度去討論。「魚蛋論」之下的香港更加脆弱敏感,不但不會發掘和肯定這些「不賺錢」的工作,反而會退縮固守舊有一套為救命水草,討論因而變得更加不理性更加情緒主導。

而對於大權在握的政務官而言,檔案法不過是一條可有可無的法例,既不會如房屋政策交通政策等民生事項一樣「爆煲」,也不會有甚麼功績可論,更要將手上的權力分出去(不像醫務、法律等必需與該界別專業人士分權),又有甚麼誘因去推行這方面的政策?

甚麼應該做的便去做,不去單單計算當中的「效益」,香港的決策原來從來都不是這個方針,到底與這個城市的人文精神失落有關。更諷刺的是,民間的人文精神正在發芽,政府正要去回應這種轉變的時候,卻是行政失效、公權力日漸失落的時候。失去公信的公權力淪為私用的公器只要一次兩次,接下來其他政策很難再好好開展,而梁振英到尾只是一個表象。梁振英現在推行任何政策也會引來社會很大的內耗,而他處理內耗的方式卻是竪立一個新的群體然後任之互相攻擊。然而即使梁振英即使下台,換來的仍然不是回應和理順本土意識的新掌權者。當「特首」這個名義上的掌權者不能理順香港本土價值、英殖價值、中共價值和普世價值的時候,香港這種「水土不服」的情況只會繼續沉痾不起,最後只會藥石無靈,最壞的情況是,即使多來一次暴動,也不可能讓當權者理順民間的訴求。

現在是香港最後的歲月,而這只是一個開始。

延伸閱讀:

維基百科──彭定康

Wikipedia – New Public Management

Wikipedia – Public Value

Wikipedia – Decentralization

Wikipedia – OECD

獨立媒體 – 香港需要檔案法

唔駛出剪 – 公務員血淚史●朱福強

Over the Rainbow – 前檔案處長朱福強 : 失憶城市沒將來

MBALib – 新公共行政

New Public Management, NPM新公共管理

維基百科 – 戴卓爾夫人

獨立媒體 – 檔案法

立法會:政務司司長就「訂立檔案法」議案總結發言(只有中文)

立法會會議上何秀蘭議員的提問及政務司司長林鄭月娥的書面答覆

思匯 – 勿讓歷史留白:香港需要檔案法

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